[ “此次其他海关特殊监管区域整合成综合保税区，也就意味着其他几类海关特殊监管区将叠加最全面的政策优惠，而综合保税区对于两头在外的加工贸易来说有很大作用，可以提高加工贸易出口的竞争力。” ]
海南保税岛、舟山保税港区、闽西开发区、两江新区……当名目繁多的园区充斥于耳时，相应的监管也一直困扰决策层。
近日，国务院发文明确，包括保税区、出口加工区、保税物流园区、跨境工业区、保税港区、综合保税区等在内的6类海关特殊监管区域，将逐步整合为“综合保税区”；不符合要求的特殊监管区，将由海关总署报请国务院予以撤销。上述文件还要求，特殊监管区域实行总量控制，适度控制增量，整合优化存量。
这份题为《关于促进特殊监管区科学发展的指导意见》(下称《指导意见》)的国务院文件于11月2日在中央政府门户网站发布，10月27日内部印发。
“很明显，这是对目前各地明目繁多的各类园区的一种规范，对地方上项目开口子，开辟新的开放区享受政策，会有一定影响。”一名接近政策制定人士对《第一财经（微博)日报》记者表示，“因为这对海关的监管能力提出了很高要求，不可能全国设这么多的关，派这么多的人去监管。”
各地园区建设风风火火
自1990年5月，国务院批准设立上海外高桥保税区以来，据中国保税区出口加工区协会提供的数据，截至2011年9月30日，全国共有海关特殊监管区域111家，其中综合保税区18家、保税港区14家、保税区12家、跨境工业区2家、保税物流园区5家、出口加工区(包括B区)60家。
长三角某市商务系统人士向本报记者透露，从地方政府的角度来说，如果建立了海关特殊监管区，不仅可以借用国家优惠政策的东风，也可以吸引更多的企业到本市来出口，这些企业的出口，都会算作该市名下，从进出口数据的提升来说，会更有好处。也免除了本地企业还需要去外地保税园区出口的不便。
20多年来，特殊监管区域在承接国际产业转移、推进加工贸易转型升级、扩大对外贸易和促进就业等方面发挥了积极作用，但发展中也存在种类过多、功能单一、重申请设立轻建设发展等问题。
比如，像外贸第一大省广东，有海关特殊监管区域10多个。不同海关特殊监管区域有着不同职能。例如保税区虽有加工和物流功能，但不能享受国内货物入区即可退税政策；出口加工区有“入区退税”政策，但只能开展加工业务，缺少物流功能；而保税物流园区也有“入区退税”政策，但只能开展仓储物流业务，缺少加工功能，只有保税港区和综合保税区的功能政策比较齐全。
这种状况存在类型偏多，功能和政策存在重复和杂乱，不同类型的海关特殊监管区名称、功能和实施的政策各不相同，又有一定相似性，容易引起混淆不清。
《指导意见》指出，在基本不突破原规划面积的前提下，逐步将现有出口加工区、保税物流园区、跨境工业区、保税港区及符合条件的保税区整合为“综合保税区”。未来新设立的特殊监管区域，原则上统一命名为“综合保税区”。
上海的整合经验
上述接近政策制定人士对本报记者进一步指出，对于传统意义上的出口加工区，已经算是监管相对严格了，但对于各地更多名目建立的新区，则面临政策协调的问题。
而另据相关部门的人士透露，此类政策已在海关内部酝酿多年，原因也来自于各地名目繁多的园区项目，很多已经偏离了海关原有的监管范围，例如本来申报的是保税区，到最后发现其他五种监管区的内容也在上马，而且对园区监管验收的海关、国检、质检等部门，本身监管的内容也几乎大同小异，集中在进口免税、监管放行等方面，因此，决定进行统一管理。
事实上，早在2009年11月18日，上海就进行了一次有效的整合。当时，作为上海市政府的派出机构，上海综合保税区成立，其统管面积共达20多平方公里的“三区”——洋山保税港区、外高桥保税区(含外高桥保税物流园区)及浦东机场综合保税区，也是全国第一个实行了保税区、保税港区、保税物流园区和综合保税区四大类型海关特殊监管区的统一管理。
上海综合保税区网站上一则信息显示，今年10月12日上午，国家财政部关税司副司长王小龙一行来到上海综合保税区实地考察，调研上海海关特殊监管区域发展情况。在听取了上海综合保税区、松江出口加工区和青浦出口加工区的相关情况汇报后，王小龙指出，上海各海关特殊监管区在发展模式上的探索和创新，为不断完善海关特殊监管区域制度提供了宝贵的先行先试经验。上海推动“三港三区”联动发展，通过整合行政管理更好地发挥了综合统筹的政府职能，实现了政策、资源、产业和功能在三区的联动互补和合理布局，具有很重要的意义。
